El plan maestro portuario: Un instrumento fundamental de la gestión portuaria

El plan maestro -con otras nomenclaturas: plan director o plan estratégico-, es un instrumento fundamental en la gestión portuaria, cuya utilización desde el momento de la proyección para desarrollar infraestructura portuaria nueva, así como durante la operación de un terminal portuario en funcionamiento resulta relevante tanto para el operador en cuanto herramienta indispensable de planificación estratégica, para mantener el equilibrio entre la oferta y la demanda de servicios portuarios y los costos asociados a la explotación, como para la autoridad portuaria cuyas funciones radican en supervisar el funcionamiento del sistema portuario, de tal forma que al disponer de planes maestros coherentes, los engranajes del sistema no presenten anomalías que luego puedan generar fallas de mercado perjudiciales para los usuarios. La planificación ayuda a medir, luego ayuda a gestionar, explica José Antonio Pejovés, abogado, árbitro y profesor de Derecho marítimo.

Como lo referimos en una nota anterior publicada en MundoMarítimo, en el estudio titulado "Contenido Temático de la Guía de la Ley Modelo de Puertos para los Estados miembros de la Comisión Interamericana de Puertos (CIP) de la Organización de los Estados Americanos (OEA), documento que elaboré por encargo de la CIP-OEA y que presenté en la X reunión de la CIP en Montevideo el 28 de julio de 2016, se señala que: “La planificación estratégica, es una cuestión que también es objeto de regulación en las legislaciones portuarias, las cuales suelen hacer referencia a planes directores, planes maestros o planes de desarrollo portuario u otras denominaciones. Los contenidos básicos o líneas maestras del plan de desarrollo portuario pueden estar incorporados en el texto de la Ley de Puertos, pues la planificación portuaria, sin ser una especialidad, tiene cierto contenido propio y con el tiempo se ha ido universalizando”. (p.32) (documento disponible en: https://portalcip.org/documents/model-port-law/?lang=es)

Según el abogado, cada modelo o sistema portuario es diferente, como distintos son los países, pues cada uno tiene su propia idiosincrasia y cada sistema tiene sus propias reglas y costumbres, es así que pueden tener semejanzas entre ellos, pero no encontraremos sistemas portuarios iguales. 

Respecto a los modelos de gestión portuaria, sostiene, sí es posible afirmar que son sustancialmente semejantes, por ejemplo: el esquema "landlord port" sin importar el país en el que se implemente, implicará una transferencia al sector privado de la explotación de la infraestructura y de la prestación de los servicios portuarios. Luego, lo que sí varían son los procesos para concretar el esquema, pues cada país aplica sus normas y en este sentido hay diferencias en lo adjetivo e institucional.

Algo parecido ocurre con la planificación portuaria. Las grandes líneas pueden ser compatibles en distintos modelos, luego cada sistema tendrá sus propias especificidades y normas que lo regulen. En algunos modelos, las leyes portuarias aplicables en el sector, contienen normas que regulan la planificación. 

Por ejemplo, en España, en el Capítulo I, del Título, del III Libro I, del Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (LPEMM) -Real Decreto Legislativo 2/2011-, se desarrolla lo relativo a los instrumentos de planificación, estableciéndose tres: el plan estratégico de la autoridad portuaria, el plan director de infraestructuras del puerto y el plan de empresa de la autoridad portuaria, planes que en el modelo español son elaborados por las autoridades portuarias con la participación de Puertos del Estado. 

En el Perú, en el Capítulo II de la Ley del Sistema Portuario Nacional (LSPN) -Ley N° 27943 y modificatorias- y en sus normas reglamentarias, se desarrolla lo concerniente al plan nacional de desarrollo portuario (PNDP), a los planes regionales de desarrollo portuario (PRDP) y a los planes maestros. 

De acuerdo con Pejovés, el modelo portuario peruano y su ordenamiento jurídico es distinto al español en muchos aspectos, sin embargo, coinciden en algunos puntos. El plan maestro en el modelo peruano -si comparamos- tiene elementos del plan de infraestructuras de puertos y del plan de empresa regulados en la LPEMM, y cuando se trata de planes maestros vinculados con proyectos portuarios o terminales portuarios de operadores portuarios privados -administradores, dice la LSPN- faculta a estos operadores a elaborar el plan maestro el cual deberá realizarse conforme a lo establecido por el artículo 12 del Reglamento de la LSPN -aprobado por Decreto Supremo- y por lo dispuesto en el PNDP.

Añade que los planes maestros de acuerdo con el citado artículo 12 deben ser flexibles para adecuarse rápidamente a las necesidades del mercado nacional e internacional; y solo deben contener -porque no existen más exigencias- un plan territorial que especifique el uso de las áreas acuáticas y terrestres del terminal portuario, la información respecto al movimiento estimado de carga y "perspectiva de atención de naves en la forma que determine la Autoridad Portuaria Nacional" para la elaboración del PNDP y de los PRDP.  

Según el abogado, un plan maestro coherente, puede decirse que debería definir como mínimo lo siguiente: las necesidades de desarrollo del terminal portuario -o del puerto en la terminología general-, con un horizonte de 10 o 15 años; la previsión de la demanda de servicios y el tráfico de buques; la capacidad de las infraestructuras y las inversiones necesarias para su construcción y mantenimiento; los compromisos y obligaciones de cumplimiento respecto de una adecuada gestión ambiental; la obligación de que los proyectos, actividades y servicios que se realicen en cada una de las áreas contempladas en el plan maestro, deban concordar con el uso ya sea privado o público otorgado.

Afirma además que algunos países americanos que tienen en común disponer de leyes portuarias sancionadas o actualizadas después del año 2000, regulan los planes maestros o estratégicos. En Brasil, los artículos 5-B II, 17, 19 y otros de la Ley sobre la Explotación Directa e Indirecta de los Puertos e Instalaciones Portuarias y sobre las Actividades de los Operadores Portuarios -Ley Nº 12815 de 5 de junio de 2013, se refieren al "Plano de Desenvolvimento e Zoneamento do Porto"; en Chile, los artículos 8.3, 13 y otros de la Ley sobre Modernización del Sector Portuario Estatal – Ley 19.542 de 9 de diciembre de 1997 y modificaciones- regulan el plan maestro; y en Panamá, los artículos 10, 117 y otros de la Ley General de Puertos –Ley 56 de 6 de agosto de 2008 y modificaciones- se refieren al plan de desarrollo portuario y al plan de construcción, expansión, operación o desarrollo de instalaciones marítimas o portuarias.

“No se trata de extrapolar normas que pueden resultar pertinentes en algunos modelos portuarios, más no así en otros. Sin embargo, sí es factible comparar otros sistemas y normas y ver su adecuación a las circunstancias propias. En teoría -y también en la práctica- todos los planes maestros que exija una autoridad portuaria, deberían ser iguales cuando se trata de terminales portuarios de uso público, sin importar la clase de terminal portuario -ya sea especializado o multipropósito, público o concesionado, o de alcance nacional o regional-. En este sentido un sistema portuario coherente, debería tener un solo régimen de utilización de dominio público portuario, un solo esquema de planificación estratégica; y una institucionalidad lo más más cohesionada posible, de tal forma que la dispersión de actores públicos no eleve innecesariamente los costos de transacción”, propone Pejovés.  

“Es complejo regular coherentemente la planificación portuaria, en situaciones en las que en un sistema portuario no está bien normado el régimen de utilización del dominio público portuario, cuando existen variables inconsistentes como la antitécnica "titularidad privada" de imposible realización en los sistemas jurídicos de la familia romana-germánica; o cuando normas excesivamente permisivas facultan que la habilitación privada de uso privado pueda abrirse al público y competir con el terminal portuario de uso público sometido a accesos y tarifas reguladas. En todo caso, se debería considerar que siempre las normas en general y las portuarias en particular, son perfectibles, es decir, son susceptibles de ser modificadas para un mejor funcionamiento del sistema”, concluye.

Por MundoMaritimo