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15 de Septiembre de 2003 Legislaciones incorporadas en el Transporte y el Comercio A dos años de los atentados en los Estados Unidos

"Después de dos años de la serie de atentados en los Estados Unidos, los aspectos sobre terrorismo y el comercio, debiesen equilibrarse, basándose en el contenido de las nuevas y diversas legislaciones antiterroristas, tomando en cuenta las consecuencias para el transporte de mercancías tanto a nivel nacional como internacional". Mencionan los abogados de Davies Lavery en este nuevo estudio que intenta resumir estas normativas que pretenden aminorar los riesgos de posibles ataques terroristas, pero nos dejan una serie de vacíos legales e incógnitas en torno al comercio exterior y específicamente en el transporte marítimo.

Introducción

Los gobiernos están legislando y tomando medidas para proteger a la población e intentar facilitar el comercio tanto como sea posible. El corpus de las medidas antiterroristas, que tanto gobiernos, instituciones y organizaciones internacionales intentan implementar, es tan voluminoso y complejo, que se hace difícil considerar su alcance, efecto, y costo esperado de implementación y cumplimiento.

Este aspecto del volúmen y complejidad es importante dado a que si la cadena global de transporte no está regulada de manera uniforme, habrá muchos problemas prácticos que afectarán la actividad diaria del comercio internacional, visión respaldada por los múltiples informes recientes sobre esta materia (muchos de los cuales han sido tratados a través de MundoMaritimo en casi más de un año). Lo que no se debe olvidar es que se deberá acatar estos reglamentos antiterroristas dado que poseen fuerza de ley y que, además, las iniciativas como la CSI (Iniciativa de seguridad para contenedores), aunque no sean legislación, poseen consecuencias legales dados los medios de implementación, a través de un contrato privado.

Vale la pena revisar algunas de las principales legislaciones e iniciativas propuestas para abordar el tema del terrorismo, en el ámbito que toca al transporte de mercancías, así mismo pensamos que resume en forma explícita la mayoría de estas nuevas siglas que se están incorporando al diario vivir en materia del comercio y del transporte:

CSI

Respecto de la Iniciativa de Seguridad de Contenedores, a la redacción de este informe, aún no existe confirmación de un acuerdo entre la Comunidad Europea y el Gobierno de los Estados Unidos para su implementación en los puertos de la Comunidad Europea. Aún cuando se pudiera alcanzar un acuerdo, no existe garantía de que todos los puertos e instalaciones portuarias estén en condiciones físicas de cumplir de manera similar con los requisitos de la CSI en los estados miembros (CE).

Algunos países de la CE ya han celebrado sus propios acuerdos bilaterales con EE.UU. para adelantarse a la posición de la comunidad. Los informes de países no miembros de la CE indican que existe preocupación sobre los costos involucrados en esta iniciativa en cuanto a la implementación y que, de hecho, no existen garantías de que el uso de un escáner, por ejemplo, necesariamente garantizaría el nivel de seguridad requerido.

Las industrias en otros países deben buscar otros sistemas de seguridad más prácticos y de menor costo para solucionar el problema del terrorismo a través del transporte de mercancías y sabemos que existen muchos que están ponderando este tema. La pregunta esencial es ¿Aceptará el Gobierno de los EE.UU., al igual que la Comunidad Europea, otras propuestas hechas por otros países, que sean probablemente menos costosas pero igual de efectivas y que puedan incrementar la seguridad de modo tal que el comercio no se vea tan adversamente (y quizá innecesariamente) afectado? Aparentemente, existen negociaciones para este efecto.

MTSA - ISPS - SOLAS

La Ley de Seguridad del Transporte Marítimo (MTSA, Maritime Transportation Security Act) estipula que todos los buques extranjeros que navegan y operan en las aguas de los Estados Unidos cumplan con sus requisitos, los cuales son similares, pero no iguales a los del Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (SOLAS, International Convention for the Safety of Life at Sea ) y el Código Internacional para la Protección de los Buques y de las Instalaciones Portuarias (ISPS, International Ship & Port Security Code). Esto tendrá implicancias para el transporte de mercancías a los Estados Unidos y a la Comunidad Europea. Habrá implicancias para el mercado de seguros, puesto que la existencia de diferentes regímenes traerá como consecuencia diferentes niveles de riesgo y las pólizas deberán ser adaptadas en cuanto a su contenido. La aseguradora no sólo deberá considerar los diferentes niveles de riesgo, sino que también, el nivel de cumplimiento de cada asegurado mediante evaluaciones de riesgo en las instalaciones. Existen otros asuntos, como que las multas sean criminales o civiles y, por lo tanto, si se puede cubrir la multa y costos o si sólo debe estar disponible la cobertura de los costos legales.

Propuesta ante-noticia (Prior Notice) en USA y en la CE

  • Según el Registro Federal de los EE.UU. publicado el 8 de agosto de 2002, la Aduana propuso que "para cualquier navío que ingrese según 19 U.S.C.1434, a su llegada a Estados Unidos, la Aduana debe recibir el Manifiesto de los buques (Declaración) del transportista, 24 horas antes que la carga relacionada sea cargada en dicho navío en el puerto extranjero. La regla propuesta también enumeró los elementos de información específicos que necesitarían incluirse en el manifiesto presentado." Esta regla entró en vigencia en diciembre de 2002.
  • En una "propuesta para un reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo para la enmienda del reglamento del Consejo (CEE) número 2913/92 por el que se establece el Código Aduanero Comunitario", la Comisión de las Comunidades Europeas con referencia a la presentación de una declaración antes de que las mercancías llegaran a un puerto europeo, establece que:

    Considerando que actualmente, la declaración sumaria o la declaración de aduana se debe enviar solamente cuando las mercancías se presentan en Aduana, se propone que se presente una declaración antes de que lleguen las mercancías. Esto permitirá la verificación previa de las mercancías y una iniciación temprana del nivel de respuesta requerido si surgiera la necesidad. Algunos estados miembros y algunos de los principales socios de comercio de las comunidades, ya están solicitando declaraciones antes de la llegada. La evidencia de la operación de dichos sistemas indica que el cambio necesario en los procesos puede ser realizado por la industria y los agentes involucrados. Los principales problemas que se han de resolver son: La organización de los flujos de información, el establecimiento de sistemas de tecnología de la información (TI) compatibles y los envíos justo a tiempo sin un aviso con suficiente anticipación".
  • Si el aviso previo se plantea anteriormente, el cual debe enviar la persona que efectivamente pone las mercancías dentro de un contenedor, es denegado, sostenemos que el transporte de estas mercancías no se debe realizar. Esto es importante una vez que las mercancías están en tránsito, ya que pueden surgir costos y multas, sin mencionar las demoras, una vez que el tránsito ha comenzado. Nuestra preocupación es que la industria del transporte ha sido recargada con una legislación que no resuelve el problema práctico de la certeza de información que describe las mercancías dentro un contenedor o barco. Su suministro establece que la responsabilidad le competa a la parte que debe presentar esa información si ésta resultara falsa, incorrecta o incompleta sin considerar el estado real del conocimiento.
  • La Administración de Alimentos y Fármacos de Estados Unidos (FDA) propone, "Reglamento que implementa las disposiciones en la Ley antiterrorismo que exigiría que la FDA recibiera aviso previo antes de que las mercancías importadas llegaran al puerto de llegada en EE.UU." Como se procura que este aviso previo sea recibido por la FDA antes de que las mercaderías lleguen al puerto de entrada, éste es de crucial importancia para el proceso de transporte de las mercancías. Dependiendo de cuando se debe entregar el aviso previo, las mercancías podrían estar en tránsito. El rechazo de este aviso previo podría provocar demoras al propietario del navío, al operador de trasporte terrestre o aéreo. Esto se relaciona con el mismo asunto el cual es que si la persona que efectivamente embala las mercancías enviara un aviso previo, el transporte de esas mercancías se debería realizar solamente cuando el aviso haya sido aprobado. Con seguridad, también sería preferible un documento de aviso previo simple concerniente a las mercancías transportadas en un navío o en un contenedor. En relación con esto, tenemos pensada la regla de las 24 horas y el aviso previo propuesto por la FDA, el cual creará la necesidad de dos avisos separados.

Dice que contiene (Said to Contain)

Los términos "dice que contiene" y "carga de todo tipo" son inaceptables como términos descriptivos para los manifiestos de aviso previo en los Estados Unidos. Según un documento publicado por el Servicio de Aduanas de Estados Unidos y la Tesorería, aparece la siguiente afirmación:

  • Si la declaración de carga cubre sólo la carga en contenedores o en pallets, la siguiente afirmación se puede reemplazar en la declaración:

"La información que aparece en esta declaración relativa a la cantidad y descripción de la carga se basa, en cada momento, en la carga y el recuento de los expedidores. No tengo conocimiento o información que me haga creer o sospechar que la información suministrada por el expedidor es incompleta, inexacta o falsa en ninguna forma".

  • Si la declaración de carga comprende carga convencional y carga en contenedores o en pallets, o ambas, se aprueba el uso de la abreviatura "SLAC" para la carga y el recuento del expedidor o una abreviatura de palabras similares; siempre que la abreviatura se coloque al lado de cada embarque en contenedores o en pallets en la declaración y se incluya la siguiente afirmación en la declaración:

"La información que aparece en esta declaración relativa a la cantidad y descripción de la carga precedida de la abreviatura "SLAC" se encuentra en cada instancia basada en la carga y el recuento de los expedidores. No tengo información que me conduzca a creer o a sospechar que la información suministrada por el expedidor sea incompleta, inexacta o falsa en ninguna forma."

  • En otras palabras, ésta es otra forma de utilizar el término "se dice que contiene". Lo que es necesario considerar son las multas que se impondrán por información falsa, incompleta o incorrecta. Esta declaración ¿Está pensada para utilizarse para la mitigación del armador o para el NVOCC o, de ser aceptada, representa la absolución? La información sobre multas o circunstancias mitigadoras aún no está clara.

Comentario Final (Davies Lavery)

En nuestra opinión existen demasiados reglamentos, los que, en algunos casos, no serán de utilidad para el comercio nacional e internacional relacionado con el transporte de mercancías, ni siquiera para la problemática central de la seguridad. Solicitar información es una acción positiva, sin embargo, utilizar esta información en una forma activa debe significar que la información circule durante la comercialización y el movimiento de las mercancías. En otras palabras, un documento puede contener toda la información necesaria que garantize la seguridad de las mercancías durante el proceso de transporte.

Existen discrepancias acerca del costo de estos nuevos reglamentos en cuanto a su implementación. Tal vez los Estados Unidos, la Comunidad Europea y los países industrializados deberán considerar la posibilidad de que algunas naciones con las que comercian no serán capaces de elevar su seguridad al nivel requerido, a través de las costosas inversiones que se necesitarán bajo los diferentes reglamentos antiterroristas.

El enfoque bilateral adoptado por los Estados Unidos tras el 11 de septiembre ha permitido que se considere la cadena de suministro global con mayor atención. Los Estados Unidos no han podido ir más allá de los puertos extranjeros en términos de jurisdicción extraterritorial, sobre la base de que el puerto extranjero es el último puerto de contacto directo que los atañe y los preocupa. No perdamos la oportunidad de ayudar a idear un paquete global que sea viable, práctico y facilitador en cuanto al comercio que logra el objetivo de la seguridad sin dificultar la libertad de comercio. La oportunidad multilateral está ahí. Debemos aceptarla y mejorar el trabajo hecho hasta la fecha.

* Reporte en extenso efectuado por Kay Pysden y Samuel Pérez Goldzveig, Davies Lavery Solicitors (UK) adaptado por MundoMaritimo en exclusiva para nuestros lectores.

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